最新：5月起金三采集財務報表數據（含審計報告及附注、費用分類、研發支付輔助賬）

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重磅：5月起金三采集財務報表數據（含審計報告及附注、費用分類、研發支付輔助賬）

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關于做審計報告的書有哪些

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這個比較難，首先，你要有基本的會計知識，《初級會計》上的東西你要懂；其次，你可以看看注冊會計師統一考試用書《審計》，這個上面很詳細很有針對性。另外，注冊會計師協會有發布的《注冊會計師執業準則》，這是注冊會計師審計的依據。 別急，慢慢來

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首先要有審計通知書，然后根據審計師事務所和被審計單位溝通的結果，簽訂審計業務約定書。在開始審計后，審計的過程中把審計的過程和執行審計程序的結果記錄下來，就是審計底稿。最后根據審計結論出具審計報告，審計工作的最終結果要通過審計報告傳遞給報告使用人

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地方政府性債務定格

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導讀

1月5日地方政府性債務甄別截止，新《預算法》已啟動實施。市場面對新型預算關系，需要考慮五方面的不確定性，以下前三個是存量部分，后兩個是增量部分。

一是省-市-縣之間，或省-縣之間，財政部門就存量債務部分，以哪些優先排序原則，來確定2015、2016政府債券融資額的分配。這些原則是否事先確立，對于存量債務甄別帶來了什么影響？

二是省市級兩會在即，部-省之間，政府與人大之間就2015年財政赤字規模達成的預編共識是多少？共識通過什么程序達成？不能覆蓋今年到期債務的部分，如何安排？

三是平臺、國企與本級政府之間，就過去項目是否歸屬政府性債務，如何有序達成共識？哪一類項目最難切分，爭議最大？四是是否有相應通過PPP、上市資產重組等方式運作的資產處置計劃目標，以應對償債壓力？這種計劃是否也在省級政府層面統籌？

五是平臺去政府性融資功能，通過資產整合，追求低息融資的新辦法。預計城商行和國開行體系在這段特殊時期可起到什么作用？

《21世紀經濟報道》2015年第1期徹底分析，將在追尋上述命題的目標下，呈現各方在上個季度債務甄別工作中發現的問題。

2015年，地方政府正式進入新預算管理框架之中。經過一個季度的梳理，2014年底各省市區的存量債務余額在2015年1月5日前上報財政部。

此前財政部發布的《地方政府性存量債務清理處置辦法（征求意見稿）》提出，截至2014年底的存量債務余額應在2015年1月5日前上報；將存量債務分類納入預算管理；統籌財政資金優先償還到期債務；2016年起只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務。

由于上述《處置辦法》未明確后續執行細節。21世紀經濟報道向省市縣各級財政和預算管理部門采訪獲悉，在上月進行的全國財政工作會議后，各地多雖已按照上述時點要求進行填報，但政府和市場機構都反饋，后續執行仍存有諸多不確定性。

兩大收獲：摸清真實家底、浮出完整平臺名單

以21世紀經濟報道記者選取的縣市樣本及所作訪談來看，此次由財政部主導的地方債務清理、甄別，其最終結果可能超過2013年6月30日審計署公布的數字。我們選取的市級樣本中，據平臺公司的反饋，相關部門將統計結果描述為“驚人”。

而來自評級機構的抽樣調研亦發現，欠發達地區（如中西部省份）此次納入政府性債務的規模增長較快，“新增規模可能會比發達地區更大”。

尚無法掌握此次地方債務清理、甄別的最終數據，亦無法確認1月5日各省數據匯總財政部后是否仍需經過修正。

此次財政部主導的地方債務排查歷時三個月，最大收獲主要有以下兩點：

1）一個更為真實的地方政府負債情況

①諸多平臺公司最終選擇“應報盡報”

綜合21世紀經濟報道記者訪談和評級公司調研情況，經過利益權衡，幾乎所有平臺公司均選擇將所背負的債務“應報盡報”。原因是：如果不納入政府債務，這部分負債未來可能需要平臺自己償還，而43號文規定融資平臺的融資渠道將面臨全面管束，漏報債項將成為“燙手山芋”。

②地方政府仍有壓降上報債務規模的沖動，但數量總體不大

據東部沿海省份市級平臺反饋，由于國發43號文（《關于加強地方政府性債務管理的意見》）的后續執行政策尚不明朗，地方政府擔心債務規模“爆炸式增長”可能面臨上級問責，亦擔心債務率過高影響后續債券額度分配，市級政府仍然具有壓降上報債務數字的沖動。

一家東部省份市級融資平臺負責人告訴21世紀經濟報道，所屬地方政府要求將流動性貸款、2012年463號文后一些“違規”的信托融資等實際發生的債務從上報的政府債務中剔除。該董事長認為，作為一家并不承擔任何經營性業務的純公益性平臺公司，其流動性貸款同樣用于公益性項目，應當計入政府性債務。

另一家市級融資平臺董事長則擔心，其按照貸款實際資金用途上報的債務最終可能不會獲得全盤認可，地方政府出于壓降債務的考慮可能會按貸款合同上的名義項目，剔除一部分政府債務。

數位受訪融資平臺人士仍在等待最終確認結果。不過，流動性貸款在平臺貸款中所占比重極小。

另外，以21世紀經濟報道所選取的東部省份樣本來看，由于實行“省管縣”，縣級平臺債務數據在上報市財政部門匯總的同時，也須直接上報省財政部門。這意味著，地方政府只能在市本級或區級騰挪部分空間。

據評級公司的反饋，其所調研的城投債由于募投項目相對較為確定，并未發現存在債務壓降情況。

③上一輪審計署審計結果偏離度需評估

所有受訪者的一個普遍共識是，上一輪審計署審計結果與實際數據偏離度需要評估。

東部省份一位財政系統人士告訴21世紀經濟報道，“審計署剛進來很嚴，最后審計數字匯總到省政府，又發下來告訴我們一個最終數字，讓各區縣幫助倒推。”

上一輪審計中，地方政府傾向于將更多債務計入地方政府負有擔保、救助責任的或有債務，而非承擔償還責任的直接債務。

21世紀經濟報道調研的東部省份負債率較高的縣級樣本，此輪債務甄別后政府負有償還責任、擔保責任和救助責任的債務占比分別為90%、6%、3%-4%，而上一輪審計結果中占比分別為30%、30%、40%。

據上述財政系統人士反饋，上次審計結果偏離度較大主要責任在于地方政府：審計結果需要在審計署和地方政府的要求之間尋求平衡；由于缺乏“后手”，上一輪審計中地方政府更多考慮債務規模增長過快可能招致的上級問責。

④漏報債項或已被計入

所有受訪的平臺和財政系統人士均反饋，上一輪審計中漏報的債務均已被計入：一部分債務到期后續貸，成為新發生債務；未到期需要補充納入的，由審計部門確認后納入。

⑤省級財政部門逐筆核查

以21世紀經濟報道調研的浙江省為例，各地級市向省級財政部門匯總后，省里對債務進行逐筆核查。

三種核查方式：一、財政部專員辦抽查；二、提供原始資料到省財政廳接受實地核查，三、網上核查。如果債務規模較小、筆數清晰，可能會直接在網上核查。核查較為復雜的，就會選中進行實地核查。

據財政部浙江專員辦披露的信息，其選擇了債務量較大的杭州、溫州、紹興、臺州、嘉興等5個地級市進行現場核查。

陜西專員辦披露，其核查重點包括“通過PPP模式將政府性債務轉化為企業債務的真實性、合規性”，涉及地方政府性債務的“在建項目”的真實性及融資平臺公司增減變化的合規性。

2）有機會徹底清理所有融資平臺名單

銀監會曾幾度下文對平臺貸實行“名單制”管理，但始終并不完善。一些新成立平臺難以快速納入監管。此輪政府性債務申報可使所有承擔融資功能的平臺浮出水面。

一位東部省級交投平臺人士告訴21世紀經濟報道，其已經退出銀監會的平臺名錄，但在此輪上報中，該省財政廳亦要求其清理并且甄別填報。

主要問題：甄別標準并不完全統一，部分以資金實際使用用途計算

1）部分平臺公司以資金實際使用用途計入政府性債務，發債平臺面臨披露與否的兩難局面

據多家平臺公司、金融機構、財政系統人士反饋，由于政府平臺用于融資的項目可能為包裝出來的經營性項目，因此更真實的債務甄別應追溯資金的實際使用用途。比如，以收費高速公路等經營性項目的名義貸款，但資金會統籌使用，用于國道、省道這些無收入來源的公益性項目。

因此，平臺公司幾乎都愿意以實際資金用途甄別債務，做大納入預算的盤子。

以21世紀經濟報道調研的一家東部省份縣級平臺為例，其所有債務均按照實際資金使用用途上報。例如，其2014年發行的一筆用于景區擴建、改造的城投債，由于資金實際用于公益性項目建設，因此該筆債券被認定為政府債務。如果按照名義項目甄別，這筆債務將無法被計入政府性債務。

據評級公司的反饋，其調研的所有平臺公司發行的城投債均按照實際資金使用用途上報。

這亦造成兩難局面：由于平臺公司變換城投債募集資金用途普遍存在，但實際進行披露的只是少數，因此若嚴格按照監管規定，多數平臺公司存在違規行為。

上述評級公司告訴21世紀經濟報道，無法確認平臺公司最終是否會公告債券的實際資金用途和納入政府債務的結果。其在進行跟蹤評級時向政府索要上報債務說明，但政府并未出具。

2）各利益主體對債務甄別標準把握并不統一

據多位各級平臺人士、財政系統人士反饋，此次甄別仍然存在各級政府、各個利益主體“對當前政策理解不透、把握不統一”的情況。

以我們調研的樣本來看，即便在同一個地級市亦存在甄別標準上的分歧。比如，下屬縣級平臺按照“資金實際使用用途”上報了所有債務數據，但市本級平臺上報了按照實際使用用途和貸款合同甄別的兩類債務數據，其后幾經反復，出于對債務規模的考量，當地政府最終決定采納后者。

據上述樣本縣的財政局長反饋，其是在“自己摸索”、“反復溝通”中確定了甄別思路。其曾向省財政廳請示是否應按照實際資金用途甄別債務，但直到甄別結束，上級都未給予明確答復，唯一的反饋是“仔細研讀43號文”。

上述樣本縣債務甄別認定也因此“經歷了過程”：其被抽中到省財政廳進行實地核查，廳里一開始是按貸款的名義項目來認定，后來該縣提供了所有資金使用流向的原始記錄，省財政廳最終認可了其以實際用途甄別的口徑。

3）甄別樣本：如何界定納入政府債務標準

以通過財政廳實地核查的樣本縣為例，他們這次甄別的做法是，先統計所有負債總量，再根據準公益性、非公益性項目的年度收益，將相應額度歸為或有債務（政府承擔擔保、救助責任），另外全部歸政府償還責任。

何為“公益類項目”？國務院曾在《國務院辦公廳關于做好全國政府性債務審計工作的通知》（國辦發明電【2013】20號）中以列舉的方式提及公益性項目。文件稱，公益性項目包括交通運輸（鐵路、公路、機場、港口等）、市政建設（地鐵、城市道路、公共交通、廣場、文體場館、綠化、污水及垃圾處理等）、保障性住房、土地收儲整理等。

但一些項目在實際甄別中界限較為模糊，最后由財政部門把握。

據一位東部省份市級平臺負責人反饋，比如一條鐵路客運專線，若盈利則不納入政府債務，但若虧損，則財政補貼的部分納入政府債務。另外，土地相關債務到底是屬于公益性還是經營性，“很難講”。如果考慮土地封閉運行，土地出讓金交給政府，政府再以土地出讓金償還負債，則應該納入政府性專項債務。

以上述樣本縣兩個實際甄別的案例來看。如果當地一家客運中心以市場規律融資，土地抵押，其他平臺公司作擔保，政府未出具兜底函，資金也實際用于該項目，則歸類為政府負有“救助責任”。若融資時政府出具過兜底函，則列入擔保債務。

又如，當地一個兼具公益性和經營性的旅游擴建項目，融資時以未來門票質押還款的，不計入政府債務，若融資時政府出具過兜底函、人大決議，則列入擔保債務。

后續政策建議：釜底抽薪+債務展期

21世紀經濟報道訪談的多位平臺、財政系統人士均認為，此次清查的債務規模超出決策層的預期將成為大概率事件。那么，由省級政府發債規模能有多大？哪個金融機構能“吃得下”？怎么樣在新常態下徹底遏制政府投資欲望？

一個普遍的共識是，由于實際債務規模數字過于龐大，政府平臺需要的緩沖期遠非一年半載可以消化，同時以21世紀經濟報道調研的多個省份看，利用PPP項目剝離政府性債務的目標大多數尚停留在理論論證階段。

21世紀經濟報道實地調研中，基層財政系統人士呼吁決策層傾聽基層一線經驗。有深耕財政系統二十多年、了解基層實情的財政系統人士曾提出一攬子政策建議。

1）統籌力量，釜底抽薪？

接近財政部人士告訴21世紀經濟報道，此輪債務清查甄別，財政部壓力很大。

以我們調研的東部省份為例，12月底，基層統計債務數據曾碰到糾結的矛盾：351號文規定，如果統計數據與上一輪審計數字不同，需要審計部門出具報告，但審計部門稱未接到審計署要求。

后省財政廳向省政府打了報告，省長在報告上簽了字：債務清查由全省財政部門牽頭，各級審計部門積極配合。即便靠著這個批示，最后所有報上去的債務，審計部門直接在報告上蓋章，但未出具任何債務變動審計報告。

財政部《地方政府性存量債務清理處置辦法》（征求意見稿）曾提出，對2015年1月1日新《預算法》實施前可以合法舉借政府債務的保障性住房、公路、水利、土地儲備等領域的“在建項目后續融資”，政府債券資金不能滿足的，允許由企事業單位通過銀行貸款、企業債、中期票據等方式舉借政府債務，并納入預算管理和債務限額管理。企事業單位舉借的其他在建項目后續融資一律不得納入政府債務。

但正式文件此后并未下發，該征求意見稿效力尚待確認。

據東部省份市級平臺負責人反饋，其正考慮包裝合適項目對應上述公路、水利、土儲、保障房項目的銀行貸款，但適合的、大體量的項目資源已十分有限。

上述財政系統人士建議，應通過國務院的統籌力量，向金融監管部門和共享此次浮出水面的完整平臺名單，終止向名單內的平臺發放任何形式的新增貸款，切斷融資平臺融資功能再度膨脹的管道。

2）釜底抽薪之后，避免硬著陸

釜底抽薪之后，將會碰到幾個問題：一、政府發債量不可能全覆蓋；二、省級政府發債到達之前，一批負債（銀行貸款、信托、私募等）到期，拿什么還？

①分幾年、有計劃發債。

省級債券交由地方政府決定最需優先置換的負債。但地方政府在置換負債時，必須詳盡上報具體用于置換哪一筆貸款。債券必須由國庫集中支付，地方政府“只報數字不見錢”，否則地方政府很可能將此筆債券挪作他用。

②配置債務展期的輔助政策

省級債券無法覆蓋的債務，可以在一定期限內（如8-10年內）每年進行展期（需要注意是展期，不是借新還舊），并每年壓縮一些借貸規模，但不允許抽貸，建議壓縮規模不超過10%-15%。具體規模銀行和地方政府商量。

對于省政府發債和PPP剝離債務兩條路之外，政府應嚴查其他私自融資渠道，如向個人集資。

3）預估債務、在建工程融資要避免處理失當？

此輪政府性債務上報中，財政部要求地方財政部門填報“預估債務”，即12月新增到賬且用于未來公益性項目的借款。

據東部省份一位市級平臺負責人反饋，由于明年融資政策并不明朗，眾多平臺急于搶在2014年12月底前獲得貸款，希望能備足應付2015年上半年開支的資金，但有10多億貸款已通過銀行審批卻未到賬。根據財政部要求，此筆資金將不屬于政府債務范疇。

上述負責人擔心，一旦得知此筆資金未納入政府性債務，將影響貸款發放，進而影響春節前的工程項目結款。

21世紀經濟報道訪談的一位縣級財政系統人士則認為，與其在債務上報截止后，大開在建工程融資的大門、給平臺日后巧立名目新增貸款提供方便，不如在預估債務一項的政策規定上設計得更精妙——只要在12月底前已經簽訂貸款合同并有過一次放款記錄的項目貸款，整個融資合同都應納入負債，“而不是到賬算多少”。

43號文要求“確保在建項目后續融資”——地方政府要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。

預算新框架：甄別結果或將納入預算調整方案，發債規模未定

1）甄別結果或納入預算調整方案

按照慣例，省級人大先于全國兩會召開。每年3月全國兩會召開確定赤字規模（包含國債和地方政府債券）。地方政府債券在31個省份及大連、青島、寧波、廈門、深圳等五個計劃單列市之間分解，由財政部負責分配。各省市區額度于5月公布。此時，地方兩會早已召開完畢，債券收支方案將納入省級地方政府的預算調整方案，這一方案將在5月末及6月初的省級人大常委會上審議。

一位東北省份財政廳負責人對21世紀經濟報道記者表示，此次甄別的結果不大可能納入今年省級兩會的預算報告。“時間太緊張了，省級兩會目前主要做財政決算。”他說，“省級財政部門1月5日將甄別結果報財政部認定，認定之后再報國務院、全國人大，最后確定各地區的發債規模和空間，再批轉地方，那時地方兩會已經結束，我們可能會做預算調整方案或者債券收支調整方案。”

納入預算調整方案的缺陷：弱化了地方人大的約束作用。預算調整方案由人大常委會審議通過，而預算草案則由人大全體會議審議通過。

中國人民大學法學院教授朱大旗對21世紀經濟報道記者表示：“地方人大常委會更多是當地官員，而地方官員有舉債的沖動。納入預算調整方案，實際上地方人大對發債的合理性、必要性、可行性缺乏控制。”

2）發債規模未定

前述省級財政部門負責人表示，“一般債務由國家確定赤字規模，然后在各地區之間分配。專項債務則單報，但現在還沒有確定。”

3）首個市級政府債券獲人大通過系誤解

今年1月1日，以“首個市級政府債券獲人大通過”標題的新聞在市場上引起熱議，新聞全文則來源于《嘉興日報》。文章稱嘉興市人大常委會審議通過將債券資金納入財政預算的議案，將用5.5億元債券資金置換地方政府性債務。

4日，嘉興財政局人士對21世紀經濟報道記者表示，“內容正確，但是標題有誤。”

一般程序：3月全國人大及國務院確定赤字規模；5月財政部公布分省發債數額，省人大納入預算調整方案；6-11月地方債陸續發行。省級財政獲得這部分債務資金后，部分用于省級支出，部分通過轉貸市縣的方式在轄區內分配，但市縣政府獲得上述資金的時間將延后。

因此，嘉興5.5億資金及見諸報道的浙江臨海獲得的1億元債券資金均來源于浙江省2014年自發自還的137億元債券資金的一部分，并非此次政府性債務甄別后確定的嘉興發債規模。

（編輯 衣鵬 張凡 申劍麗）

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